新一轮科技革命与产业变革加速演进，全球顶尖智力资源的竞争，已从零和博弈式的“人才战争”转向制度、生态与文化软实力的系统性较量。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出，“一体推进教育科技人才发展”“建设具有全球影响力的教育中心、科学中心、人才中心”。在此背景下，日本在引进国际人才方面的长期探索，尤其值得关注。

　　在国际国内双重压力下，日本将高级人才引进上升为国家战略，完成了人才引进理念的三轮迭代，构建起以政策为基石、以签证制度为杠杆、以产学官多元协同为助推、以生态建设为保障、以风险防控为底线的人才引力机制，建成以东京湾为代表的世界人才中心和创新高地。但在外籍人才输入带来可观经济增益的同时，其也面临社会互信消解、多元文化摩擦等潜在风险。本文系统梳理日本国际人才引进理念迭代脉络、制度设计，辨析人才引进产生的经济收益与社会风险，剖析政策落地过程中的现实梗阻，提炼对我国提高人才引力、开创国际人才引进新局面的经验启示。

　　人才引进的时代背景

　　从外部格局看，全球范围内围绕科研人员、技术专家、经营管理人才的竞争日趋白热化。英国、德国、荷兰、新加坡、韩国等经济体相继出台积分评价、收入门槛认定、快速永住通道等政策工具，竞相释放制度红利争夺全球高端智力资源。如若不能及时改革调整本国引才制度，日本将在全球人才角逐中陷入被动局面。

　　在日本国内，少子化和老龄化持续推进深刻重塑日本劳动力市场。其劳动年龄人口于1995年达到8717万的历史峰值，此后持续下滑，2023年已降至7400万，全社会劳动力短缺问题全面凸显。新冠疫情结束后，日本外籍劳动者雇佣规模快速扩张，在留外国人数量屡次刷新历史纪录。据厚生劳动省2025年10月统计，截至当月末，日本外国劳动者规模达到257.10万人，首次突破250万，雇佣外籍劳动者的企业约37.1万家。在国籍分布上，越南占比23.6%，中国（包括香港、澳门）位居第二，菲律宾位居第三；就业集中在制造业（24.7%）、服务业（15.2%）及批发零售业（13.3%）。另据出入国在留管理厅统计，截至2025年末，在留外国人总量达到412.54万人，首次突破400万。即便如此，日本商工会议所相关调研显示，65.6%的中小企业仍然存在人手不足难题，而数字化、机械化转型推进有限，难以完全对冲劳动力缺口，外国人才由此成为维持产业运转的重要支撑。与此同时，日本本土企业、高校与科研机构国际化诉求不断提升，多重现实压力倒逼日本重新审视外国人才的价值，推动外国人接收政策的系统性调整。 

　　人才引进的理念迭代、目标定位与签证杠杆

　　人才引进水平亦称人才引力，是指一个国家依靠法律制度、就业平台、公共服务、人才生态等要素，吸引、留住并激活海外人才价值的综合能力，也是衡量一国国际人才综合竞争力的重要指标。人才引力既包含签证、积分规则等显性制度工具，也涵盖人才生态、文化共生等非制度要素。日本的人才引力建设卓有成效。

　　纵观战后发展历程，日本人才引进理念大致经历了三轮迭代。战后经济高速增长阶段，日本本土劳动力供给较为充裕，外国人管理以居留管控为核心导向，原则上限制普通蓝领劳动者入境就业，仅小范围吸纳具备特殊专业能力的科研与技术外籍人员。泡沫经济破灭后，国内产业升级压力加大，部分尖端产业逐步显现人才缺口，政策导向有所松动，开始有限度引进技术应用型人才，这一阶段引才工作重心偏向填补产业岗位缺口，对创新型顶尖人才的制度设计仍存在明显短板。进入21世纪，少子化危机持续加深叠加全球人才竞争加剧，日本引才理念发生根本性转向，不再局限于弥补岗位空缺，正式将目标上升至在全球范围内争夺高端创新智力资源，追求赋能本国经济增长、提升产品服务附加值、激发产业创新活力，实现本土劳动者与外籍人才能力互补，并同步推动高校科研院所国际化，全方位提升本国国际竞争力。

　　2009年5月，日本高级人才接收推进会议审议通过《外国高端人才接收政策的全面展开》报告，首次把外国高端人才接收提升至国家战略高度，立足未来二三十年中长期视角搭建政策框架，确立聚焦科技创新重点领域、兼顾欧美人才同时重视亚洲人才、将留学生视作高级人才储备力量的基本方针。报告配套四项核心举措：推行百分制高级人才积分优待制度，以学历、职业资格、工作履历、科研成果、预估年收入、年龄、日语能力构建评价体系，配套简化手续、延长在留期限、缩短永住申请年限等优待；强化留学生就业与生活支持，夯实高级人才储备池；补齐住房、医疗、子女教育等生活配套短板；搭建官产学研社协同网络，建设海内外人才信息数据库，打通人才供给与国内产业、科研需求的对接渠道。2024年7月发布的《高端外国人才研究会报告书》进一步锚定三类重点引进对象，即全球化经营管理人才、能够强化技术竞争力的专业技术人才、支撑企业海外业务拓展的业务人才。

　　其中，特别值得提出的是日本的签证制度，签证制度是日本调控国际人才流入的核心杠杆，20余年来先后走过开放引流、分层放宽提质、结构性收紧优化三个阶段。

　　2000年-2010年为开放引流阶段，政策服务于“十万留学生计划”收官及“观光立国”战略，通过放宽短期观光签证扩大人员往来规模，后期对留学签证审查适度收紧，实现从单纯追求数量向兼顾质量筛选过渡。2011年-2024年为分层放宽提质阶段，2012年落地高级人才积分制度，为高端人才提供居留、家属随迁等优待；2019年修订《出入境管理及难民认定法》，增设特定技能签证，适度放开蓝领劳动力准入，同步简化青年群体签证手续，覆盖高端科创人才、产业技能人才、青年储备人才等多元群体。2025年至今进入结构性收紧优化阶段，政策导向由片面追求入境流量转向重视人才质量筛选，上调观光签证申请费用，抬高经营管理签证准入门槛，保留高端人才各项优待，以及世博会这类场景化的免签政策，实现松紧结合的差异化调控。整套签证治理遵循“低端限流、中端规范、高端优待”的分层治理原则，旨在适配日本人口与产业现实的差异化治理，面向高端科创与经营人才，最大限度释放居留、家庭团聚、永住等制度红利，在维护社会秩序与参与全球人才竞争两者之间实现平衡。

　　多元协同推进、族裔社群与宗教考量的人才引进实践

　　在制度实践层面，日本以《出入境管理及难民认定法》《国籍法》作为法律基石，搭建起包含普通访客、留学储备、产业技能、高端精英在内的梯度化在留资格筛选体系。运行过程中形成产学官智库协同机制：内阁府综合科学技术会议输出人才战略咨询报告；出入国在留管理厅承担签证居留审查职能；厚生劳动省对接企业用工现实需求；文部科学省统筹留学生接收与高校国际化建设；日本学术振兴会落地海外研究员招聘项目，企业反馈产业岗位缺口，高校承担海外青年人才培养过渡工作，多元主体协同推进政策落地实施。同时，日本持续推进人才生态配套建设，围绕住房供给、医疗服务、跨境社保衔接、外籍子女教育、多语言公共服务补齐配套短板，回应外籍人才家庭层面现实诉求。风险防控维度，则依托出入境与在留管理相关法律处置非法滞留、非法就业问题；学界则持续围绕多元文化、宗教摩擦开展研判，力求在扩大人才引进的同时守住社会秩序的安全底线。

　　除法律、签证这类正式制度外，族裔社群构成吸引海外母国人才十分重要的非制度引力。来到日本的外籍人员普遍遭遇语言、制度、心理三重现实壁垒，而成熟的族裔社群能够通过共情互助、生活信息共享、就业机会对接、母国文化传承、地域协作共生等14项功能，有效降低外来者赴日后的适应成本。从统计数据看，在日外国劳动者的地域分布高度集中，这种非制度引力正体现于此。据出入国在留管理厅统计，截至2025年末，仅东京都就有80.14万名在留外国人，占全国在留外国人的19.4%，其后依次为大阪府、爱知县、神奈川县、埼玉县。人员身份流动路径清晰，不少留学生在日完成学业后顺利就业，部分人员进一步取得永住资格。在外国人群体中，神户和东京江户川的西葛西在日印度人社群，大阪鹤桥、东京新大久保在日韩裔社群，是日本族裔社群研究的典型样本。两类社群经过长期历史积淀，聚集民族食材商铺、特色餐饮、宗教文化机构，形成成熟聚居网络。族裔社群在发挥引才助力的同时，也会衍生多元文化摩擦等潜在社会风险，需要配套相应治理机制加以约束。

　　在宗教社会风险防控方面，据店田广文《日本的穆斯林人口2025》推算，2024年末至2025年初，在日穆斯林合计约42万人，其中外籍穆斯林36.3万人，日本籍穆斯林5.5万人，占日本总人口比重约0.3%，无论绝对规模还是人口占比，均显著低于欧美发达国家。但受特定技能、育成就劳等制度驱动，在留外国人总量持续上涨，该群体规模预计还将继续扩大。日本坚持开展穆斯林人口量化统计与动态跟踪。有学者建议：信教自由并非没有边界，不应给予宗教团体特殊优待，也不应推行无原则的多元文化共生；应禁止街头礼拜行为，对宗教机构的活动内容、资金来源及海外关联开展调查梳理，以防范极端风险，维护本土社会秩序稳定。

　　人才引进的双重效应：宏观经济收益与社会风险

　　关于跨国人员流动的经济效应，Michael A.Clemens的经典研究对商品、资本、人员三类要素自由化带来的全球GDP增益进行了对比测算。完全放开商品贸易限制，全球GDP提升区间为0.3%-4.1%；放开跨境投资限制，全球GDP提升区间为0.1%-1.7%；而放开跨国人员流动限制，全球GDP增幅可达67%-147%。人员跨国流动的潜在收益远高于商品与资本要素，根源在于高低收入国家之间巨大的劳动生产率差距。但该测算建立在接收国制度与生产率不会发生负面改变的前提之上，现实场景须同步考量社会层面衍生的各类副作用。

　　落实到日本本土，日本第一生命经济研究所2023年的测算提出，假设未来50年在日外国人累计新增664万人，劳动投入提升0.2%，对应日本潜在GDP年均抬升0.13%。但这一经济收益高度受制于GDP缺口状态：当GDP缺口为正，国内产能充分利用，外籍劳动力能够拉动实际GDP增长、改善财政状况；一旦GDP缺口为负，国内需求不足、产能闲置，外来劳动力反而会放大通缩压力。山内一宏构建反事实模拟情景，测算如果缺少外国劳动者介入，日本第五年实际GDP将会下降3.9%，统计层面能够观察到在留外国人数量与实际GDP呈现正相关关系，但统计相关并不等同于因果关系，经济红利落地离不开配套制度与社会融合生态作为支撑。社会维度同样存在正反两方面影响。积极层面，外籍人才流入能够为老龄化社会注入活力；当外籍劳动者与本国劳动者形成劳动力互补格局，外籍人员承担配套辅助岗位，本土高技能人才便能够释放精力投身高附加值岗位，实现共赢。

　　与此同时，参照Putnam、Borjas的相关研究成果，外来人口规模扩张，也存在侵蚀日本社会长期赖以维系的互惠互信体系，催生社群隔阂、多元文化摩擦的潜在风险。族裔社群可以成为引才助力，但如果缺乏有效治理，也可能加大社会融合的压力。总而言之，外国人才流入并不会自动带来正向收益。想要实现人才引进的经济社会效益，必须满足两大前提条件：一是外籍劳动力与本土劳动力形成互补而非同质竞争关系；二是搭建起相对完善的社会融合与风险综合治理生态。

　　人才引进实践的遗留问题：二元鸿沟与效能边界

　　有学者指出，日本引才体系最为突出的矛盾，是制度文本开放和社会现实之间存在显著二元鸿沟。签证、积分等显性制度层面不断放开门槛，但职场内外仍存在隐性晋升天花板、日语沟通障碍、外籍子女教育资源短缺、配偶就业困难等一系列隐性壁垒。这些壁垒很难依靠立法修订在短时间内消解，最终形成“引得来，难留住”的现实困境：不少外籍人才顺利取得签证入境，却受制于家庭配套不足与职场发展局限，长期定居意愿偏低。

　　与此同时，其人才评价体系也存在固有缺陷。例如，高级人才积分制评价权重过度偏向薪资收入，对薪资水平有限但科研潜力突出的青年基础科研人员并不友好，不利于储备基础研究领域的青年力量；特定技能制度下，劳动者权利保障亦存在短板，转为永住身份的通道狭窄，进一步加剧了外来群体内部的阶层分化。如前所述，其还面临突出的地域结构性矛盾，外国人才资源高度向东京集中，地方难以吸引并留住外籍人才，进而制约地方创生相关政策目标的实现。

　　此外，也要正视政策工具本身的效能边界。签证制度可以解决入境、居留层面的显性门槛，但对人才职场发展、家庭生活保障、社会接纳这类决定长期留存的关键要素影响力有限，签证政策调整对高端人才长期留存的拉动效应因而存在明显上限。

　　对我国建设世界重要人才中心的启示

　　基于日本国际人才引进的经验与挑战，结合我国建设具有全球影响力的教育中心、科学中心、人才中心的战略目标，可以得到如下镜鉴：将国际人才引力提升至国家战略层面，同时推进教育科技人才协同发展；健全相关法规制度，优化外籍人才签证与停居留制度，完善人才积分评价机制，加大向青年基础科研人才的倾斜；构建政府-高校-企业-社会多元协同机制，围绕我国产业缺口，靶向引进创新人才；营造人才友好型社会生态，兼顾制度与非制度引力建设；统筹对外开放与风险防控，妥善处置非法移民、宗教摩擦、多元文化治理议题。在执行过程中要处理好外国人才管理规范和激发人才活力、扎根中国大地和借鉴国际经验的关系，要立足国情甄别域外经验，走适配中国式现代化的全球人才引力建设路径。（作者杨红军系洛阳师范学院教授、硕士生导师，孟子豪系日本东京福祉大学硕士研究生）